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Politica nazionale, Senato della Repubblica

Delega al Governo in materia di contratti pubblici” (AC. 3514-A)

Camera dei Deputati

 Aula – Discussione del disegno di legge: S. 2330 – “Delega al Governo in materia di contratti pubblici” (Approvato dal Senato) (A.C. 3514-A) e delle abbinate proposte di legge: De Carlo; Benvenuto ed altri; Mura ed altri; Gagliardi ed altri; Prisco; Parolo ed altri; Ziello ed altri; Consiglio regionale della Basilicata (A.C. 16442157251625182566261627123433)

(Discussione sulle linee generali e rinvio)

Emendamenti del 24 maggio 2022

Nella seduta di lunedì 23 maggio 2022, l’Aula della Camera ha svolto la discussione sulle linee generali del disegno di legge: Delega al Governo in materia di contratti pubblici (Approvato dal Senato) (C. 3514-A​ e abb.).

L’On. ERICA MAZZETTI, Relatrice, ha fatto presente che il provvedimento che la Commissione ambiente porta all’attenzione dell’Aula, pur di origine governativa, nasce dall’esigenza condivisa da tutte le forze parlamentari di intervenire sull’attuale disciplina che regola la procedura di affidamento di lavori e servizi da parte del soggetto pubblico. È infatti opinione largamente condivisa che occorra una rivisitazione complessiva del codice dei contratti pubblici, soprattutto se si considera che, fin da subito e in modo ancora più massiccio nel corso degli ultimi mesi, sono state introdotte numerose modifiche, frequentemente mediante provvedimenti d’urgenza che ne hanno profondamente modificato l’originario impianto, che risale al 2016.

L’adozione di questa riforma rientra, fra l’altro, tra gli impegni recentemente assunti dal Governo con il Piano nazionale di ripresa e resilienza, il cosiddetto PNRR. Nello stesso Piano, infatti, si prevede – successivamente all’adozione del decreto-legge in materia del giugno 2021- una riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici con la seguente tempistica: entro giugno 2022, l’entrata in vigore della presente legge delega; entro marzo 2023, l’entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi; entro giugno 2023 l’entrata in vigore di tutte le altre normative (primarie, subprimarie, nonché di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici; entro dicembre 2023 il pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement.

I contributi resi dalle Commissioni in sede consultiva sono stati tutti favorevoli. Gli unici rilievi, provenienti dalla Commissione per le questioni regionali, con riguardo alla richiesta di tener conto delle indicazioni pervenute dai soggetti rappresentativi delle autonomie territoriali, e dalla Commissione cultura, che richiamano la specificità dei beni culturali per tale materia, sono stati presi in considerazione dalla Commissione, la quale, tuttavia, ritiene che tali indicazioni siano dirette soprattutto al legislatore delegato che ne dovrà tener conto in sede di predisposizione dei decreti attuativi.

Con un apposito emendamento delle relatrici è stata altresì superata una criticità evidenziata dal Comitato per la legislazione in merito alle modalità di acquisizione del parere da parte delle Commissioni parlamentari sugli schemi del decreto legislativo.

È passata, quindi, ad illustrare il contenuto del provvedimento, evidenziando come sia stato sostanzialmente conservato l’impianto normativo delineatosi durante la prima lettura al Senato, su cui, tuttavia, sono state apportate modifiche certamente migliorative del testo.

L’articolo 1, comma 1, definisce l’oggetto della delega, ovvero la disciplina dei contratti pubblici e fissa in sei mesi il termine per il suo esercizio.

Il comma 2 contiene invece i principi e i criteri direttivi.

La lettera a) impone il perseguimento di obiettivi di coerenza e adesione alle direttive europee, attraverso l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolamentazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, con l’obiettivo di assicurare l’apertura della concorrenza e il confronto competitivo fra i diversi operatori dei mercati dei lavori, dei servizi e delle forniture. In merito a tale principio, viene precisato come, nell’attuazione della delega, si dovrà tenere conto delle specificità dei contratti nel settore dei beni culturali. È quindi precisata l’inderogabilità delle misure a tutela del lavoro, della sicurezza, del contrasto al lavoro irregolare, della legalità e della trasparenza, nonché l’obiettivo di assicurare l’apertura alla concorrenza e il confronto competitivo tra i diversi operatori dei mercati dei lavori, dei servizi e delle forniture, con particolare riferimento alle piccole e medie imprese. In sede referente è stato altresì chiarito che, nell’attuazione della delega si dovrà tener conto anche delle specificità dei contratti nei settori speciali (si tratta dei settori del gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di aree geografiche) e che l’apertura alla concorrenza e al confronto competitivo fra i diversi operatori deve includere anche le micro imprese.

La lettera b), introdotta in sede referente, richiede di rivedere le competenze dell’Autorità nazionale anticorruzione in materia di contratti pubblici, al fine di rafforzarne le funzioni di vigilanza sul settore e di supporto alle stazioni appaltanti.

La lettera c) stabilisce che il legislatore delegato debba riformare la disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti afferenti sia ai settori ordinari che ai settori speciali (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica) al fine di conseguire una loro riduzione numerica, anche attraverso procedure di accorpamento e di riorganizzazione delle stesse. A tale riguardo, si prevede la possibilità di introdurre degli incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche. Il Senato ha integrato questo punto prevedendo anche il monitoraggio del suddetto accorpamento e riorganizzazione. Si prevedono altresì specifici percorsi di formazione per la specializzazione del personale delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle stazioni uniche appaltanti e alle centrali di committenza che operano al servizio degli enti locali.

La lettera d) prevede, al fine di favorire la partecipazione da parte delle micro e piccole imprese, la possibilità di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti sulla base di criteri qualitativi o quantitativi, anche al fine di valorizzare le imprese di prossimità territoriale. Si richiama al riguardo lo Small Business Act, che rappresenta un’iniziativa politica comunitaria a favore delle piccole e medie imprese e comprende dieci principi da cui discendono una serie di azioni concrete intese a sostenere le piccole e medie imprese europee. In sede referente, è stata aggiunta la previsione di criteri premiali per l’aggregazione di impresa, nel rispetto dei principi unionali di parità di trattamento e non discriminazione tra gli operatori economici e l’obbligo di motivare la decisione di non procedere alla suddivisione in lotti dell’appalto da parte della stazione appaltante.

La lettera e) pone il criterio della semplificazione della disciplina dei contratti pubblici che abbiano un importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenzialità, non discriminazione, proporzionalità, economicità, efficacia e imparzialità dei procedimenti. Anche in questo caso, si fa riferimento alla necessità di tenere conto, nell’attuazione della delega, della specificità dei contratti nel settore dei beni culturali. Al Senato è stato, altresì, introdotto il divieto per le stazioni appaltanti di utilizzare, ai fini della selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate, il sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi, se non in presenza di situazioni particolari e specificamente motivate. In sede referente, il criterio di delega in esame è stato integrato con il riferimento al rispetto del principio di rotazione nelle procedure di scelta del contraente.

La lettera f) prevede la semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitalinonché in innovazione e ricerca. In relazione a tale criterio, viene fatto esplicito riferimento alla necessità che le misure di semplificazione in questione aiutino a perseguire gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel settembre 2015. In sede referente, è stato precisato che la semplificazione delle procedure deve essere finalizzata anche alla realizzazione di investimenti in innovazione sociale.

La lettera g) introduce l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, in relazione alle diverse tipologie di contratti pubblici, un regime obbligatorio di revisione dei prezzi al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva e non prevedibili al momento della formazione dell’offerta, stabilendo che gli eventuali oneri derivanti dal suddetto meccanismo di revisione dei prezzi siano a valere sulle risorse disponibili del quadro economico degli interventi e su eventuali altre risorse disponibili per la stazione appaltante da utilizzare nel rispetto delle procedure contabili di spesa. In sede referente, è stato introdotto un ulteriore obbligo di inserimento nei bandi delle stazioni appaltanti riguardante il costo da rinnovo dei contratti nazionali di lavoro sottoscritti dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabili in relazione all’oggetto dell’appalto e delle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente.

La lettera h) reca l’obbligo, per le stazioni appaltanti, di inserire, tenuto conto della tipologia di intervento, in particolare ove l’intervento stesso riguardi beni culturali, delle specifiche clausole sociali volte a garantire (e non più solo a “promuovere”, come previsto nel testo approvato dal Senato) la stabilità occupazionale del personale impiegato nonché le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità. Le clausole sociali dovranno prevedere, al fine di contrastare il lavoro irregolare, che per i lavoratori in subappalto vengano garantite le stesse condizioni economiche e normative dei dipendenti dell’appaltatore. La previsione dell’obbligo in oggetto è frutto di una modifica apportata in sede referente, con cui è stata soppressa la previsione – contenuta, invece, nel testo approvato dal Senato – secondo cui si rimetteva al legislatore delegato la scelta se configurare come obbligo ovvero solo come facoltà l’inserimento delle clausole sociali nei bandi di gara. Sempre nel corso dell’esame in sede referente, è stata, inoltre, introdotta una riserva nelle procedure di gara a favore di operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate.

La lettera i), inserita al Senato, fissa il criterio secondo cui occorre promuovere l’obbligo per le stazioni appaltanti di ricorrere a forniture in cui la parte di prodotti originari di Paesi terzi che compongono l’offerta non sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti. Nel corso dell’esame in sede referente, la lettera in esame è stata integrata al fine di richiedere anche la previsione, nel caso di forniture provenienti da Paesi extra Unione europea, di misure atte a garantire il rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori, anche al fine di assicurare una leale concorrenza nei confronti degli operatori economici europei.

La lettera l), introdotta in sede referente, reca il divieto di prestazione gratuita delle attività professionali, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata motivazione.

La lettera m) riguarda gli interventi per ridurre i tempi relativi alle procedure di gara, fornendo al contempo certezza dei tempi relativi alla stipula dei contratti e all’esecuzione degli appalti. A tale riguardo viene richiamata la necessità, nel criterio direttivo in esame, di assicurare interventi di digitalizzazione e informatizzazione delle procedure di gara, dando piena attuazione alla banca dati nazionale dei contratti pubblici e del fascicolo virtuale dell’operatore economico e riducendo, ove possibile, gli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti che partecipano alla procedura competitiva. In relazione alla stipula dei contratti, in sede referente è stato precisato che la stessa avvenga anche attraverso contratti tipo predisposti dall’Anac, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, relativamente ai contratti tipo di lavori e servizi di ingegneria e architettura. Lascio la parola alla mia collega relatrice, onorevole Braga, per il proseguimento della relazione.

L’On. CHIARA BRAGA, Relatrice, ha continuato l’illustrazione del provvedimento.

La lettera n), inserita al Senato, impone di razionalizzare e semplificare le cause di esclusione al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe, individuando le fattispecie che configurano un illecito professionale.

La lettera o) prevede la semplificazione della normativa primaria in materia di programmazione e localizzazione delle opere pubbliche, con particolare riguardo all’istituto del dibattito pubblico, strumento fondamentale per accompagnare lo sviluppo di opere rilevanti per le quali gli obiettivi di condivisione e accettazione territoriale e sociale devono essere perseguiti con particolare attenzione.

La lettera p), inserita al Senato, richiede di introdurre l’obbligo di sottoscrizione di apposite polizze assicurative per il personale interno alle amministrazioni di copertura dei rischi di natura professionale, con oneri a carico delle amministrazioni stesse, nel caso di affidamento degli incarichi di progettazione.

La lettera q) dispone in merito alla semplificazione delle procedure concernenti l’approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche attraverso la ridefinizione dei livelli di progettazione, ai fini di una loro riduzione, lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti. A tale riguardo, si prevede una razionalizzazione della composizione e dell’attività del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

La lettera r) impone di definire, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità e tenuto conto delle esigenze di semplificazione richieste dalle specificità del settore, la disciplina applicabile ai contratti pubblici nell’ambito dei servizi di ricerca e sviluppo da parte degli organismi di ricerca e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nonché della disciplina applicabile alle ipotesi di collaborazione tra organismi di ricerca.

La lettera s) prevede la rivisitazione e semplificazione del sistema di qualificazione degli operatori al fine di valorizzare i criteri di verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, dell’adeguatezza dell’attrezzatura tecnica e dell’organico, delle attività effettivamente eseguite e del rispetto della legalità e delle disposizioni relative alla prevenzione antimafia, alla tutela del lavoro, alla prevenzione e al contrasto della discriminazione di genere, anche attraverso l’utilizzo di banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gara e considerando la specificità del settore dei beni culturali.

La qualificazione degli operatori è un altro elemento essenziale, insieme alla qualificazione delle stazioni appaltanti, per migliorare il quadro dei contratti pubblici, potendo anche contare su alcune recenti modifiche normative consolidate che ne hanno innalzato i livelli di qualità e garanzia, come, ad esempio, l’obbligo del documento unico di regolarità contributiva e di congruità riguardo alla manodopera impiegata.

La lettera t) richiede al legislatore delegato l’individuazione dei casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi e la tipizzazione dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo. Anche in questo caso si specifica nel criterio direttivo che, nell’esercizio della delega, si dovrà tenere conto delle peculiarità dei contratti nel settore dei beni culturali.

Al Senato tale criterio è stato molto opportunamente integrato al fine di prevedere, in particolare, che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assegnati a ribasso.

La lettera u), inserita al Senato, richiede la ridefinizione della disciplina delle varianti in corso d’opera in relazione alla possibilità di modifica dei contratti durante la fase dell’esecuzione.

La lettera v), anch’essa inserita al Senato, prevede che i decreti attuativi riformino la disciplina relativa ai servizi sociali e della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché quella dei servizi ad alta intensità di manodopera, stabilendo come criterio utilizzabile ai fini dell’aggiudicazione esclusivamente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In sede referente, è stato inoltre previsto che nei suddetti bandi sia obbligatoria la previsione di specifiche clausole sociali per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato.

La lettera z) indica tra i criteri e i principi direttivi l’individuazione di modalità incentivanti per il ricorso alle procedure flessibili, quali, ad esempio, il dialogo competitivo, il partenariato, le procedure per l’affidamento di accordi quadro e le procedure competitive con negoziazione.

La lettera aa) stabilisce che nell’esercizio della delega si provveda all’indicazione di meccanismi di razionalizzazione e semplificazione delle forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto, alle concessioni di servizi e alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, con l’obiettivo di rendere tali procedure maggiormente attrattive per gli investitori professionali e per gli operatori del mercato delle opere pubbliche.

Quale strumento di semplificazione viene prevista anche l’adozione di contratti-tipo e, in base a una modifica operata in sede referente, di bandi-tipo.

La lettera bb) prevede l’individuazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che giustifichino l’adozione di particolari misure di riservatezza.

La lettera cc), introdotta al Senato, prevede la revisione del sistema delle garanzie fideiussorie per la partecipazione ed esecuzione dei contratti pubblici, prevedendo una disciplina omogenea per i settori ordinari e per i settori speciali e stabilendo, in relazione alle garanzie dell’esecuzione dei contratti, la possibilità di sostituire le stesse mediante l’effettuazione di una ritenuta di garanzia proporzionata all’importo del contratto in occasione del pagamento di ciascun stato avanzamento lavori.

Le lettere dd) ed ee) richiedono al Governo che negli atti delegati vi sia l’indicazione dei contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione delle direttive europee, nonché delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possano ricorrere all’appalto integrato. Attualmente il codice prevede il divieto del ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, divieto che però è sospeso fino al 30 giugno 2023. In sede referente, la lettera ee), che prevede l’individuazione delle ipotesi in cui è possibile ricorrere all’appalto integrato, è stata opportunamente integrata al fine di introdurre una serie di vincoli. Viene infatti richiesto, per quanto riguarda la possibilità di accedere a questa facoltà, il possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti, nonché l’obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le modalità per la corresponsione diretta da parte della stazione appaltante al progettista o della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall’operatore economico, al netto del ribasso d’asta.

La lettera ff) fissa il divieto di proroga dei contratti di concessione, ad eccezione di quelli regolati dai principi europei in materia di affidamento in house. Con riguardo alle concessioni si specifica la necessità di procedere ad una razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate, fermo restando l’obbligo dei concessionari stessi in merito alla corretta e puntuale esecuzione dei contratti.

La lettera gg), sempre in merito ai contratti di concessione, formula uno specifico criterio di delega volto alla razionalizzazione della disciplina delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, con l’obiettivo di introdurre una disciplina specifica per i rapporti concessori riguardanti la gestione dei servizi di interesse economico generale. Al Senato tale criterio di delega è stato integrato nel senso di prevedere l’introduzione di una disciplina riferita alle concessioni in essere e non affidate con la formula della finanza di progetto, ovvero con procedure di gara ad evidenza pubblica secondo il diritto dell’Unione. La disposizione fa specifico riferimento alla disciplina – da dettare secondo criteri di gradualità e proporzionalità e tenendo conto delle dimensioni e dei caratteri del soggetto concessionario, dell’epoca di assegnazione della concessione, della sua durata, del suo oggetto e del suo valore economico – dei casi in cui sussista l’obbligo di affidare a terzi, mediante procedure di evidenza pubblica, parte dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle medesime concessioni, garantendo la stabilità del personale impiegato e la salvaguardia della relativa professionalità.

Sul punto, ha richiamato la pronuncia della Corte costituzionale n. 218 del 2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle previsioni contenute all’articolo 177 del vigente codice dei contratti pubblici, concernenti l’obbligo, a carico dei titolari di concessioni affidate direttamente, di affidare all’esterno, mediante appalto a terzi, l’80 per cento dei lavori di servizi e forniture oggetto di concessioni e di assegnare il restante 20 per cento a società in house o, comunque, controllate e collegate. Tale norma non trova alcun fondamento nella disciplina europea, oltre a porre una serie di criticità, che sono state più volte portate all’attenzione di Governo e Parlamento anche dall’Autorità di regolazione e dalle associazioni sindacali. A tale riguardo, sarà importante che, nell’esercizio della delega, ci sia piena aderenza agli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale con la richiamata sentenza.

La lettera hh) prevede l’individuazione di meccanismi sanzionatori e premiali volti a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti da parte dell’aggiudicatario.

La lettera ii), introdotta al Senato, dispone in merito alla semplificazione delle procedure di pagamento da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale, anche riducendo gli oneri amministrativi a carico delle imprese. In sede referente è stato specificato che, in sede di esercizio della delega, devono essere previsti anche meccanismi di accelerazione delle procedure di pagamento.

La lettera ll) fissa il criterio del rafforzamento dei meccanismi di risoluzione delle controversie alternative al rimedio giurisdizionale.

Il comma 3 del disegno di legge prevede che vi sia il contestuale coordinamento normativo ovvero l’esplicita abrogazione delle disposizioni oggetto di riforma o incompatibili, nonché l’adozione di norme di coordinamento transitorie e finali.

Il comma 4, invece, disciplina nel dettaglio il procedimento di adozione dei decreti legislativi di attuazione della delega in esame. In particolare, come già esplicitato nel comma 1, i decreti legislativi in questione dovranno essere adottati entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega.

Il testo prevede che i decreti legislativi saranno adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con i Ministri competenti ed è prevista l’acquisizione dei pareri della Conferenza unificata, del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. Viene previsto, altresì, un termine di 30 giorni per l’espressione del parere e il meccanismo di silenzio-assenso, una volta decorso tale termine.

In sede referente, il comma in esame – recependo una condizione posta dal parere del Comitato per la legislazione e volta a soddisfare, in termini inequivoci, l’esigenza che il testo trasmesso alle Camere abbia completato la fase procedimentale interna all’Esecutivo, così come richiesto dalla lettera dei Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 febbraio 1998 – è stato modificato al fine di precisare la scansione delle varie fasi procedurali previste. La nuova formulazione prevede, infatti, l’articolazione delle seguenti fasi: adozione degli schemi, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato, che sono resi entro il termine di 30 giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere; successiva trasmissione degli schemi alle Camere per l’espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di 30 giorni, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato.

Ove il parere delle Commissioni parlamentari citate indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai principi e ai criteri direttivi recati dalla legge delega, il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali motivazioni, corredate dai necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro 10 giorni dall’assegnazione e, decorso tale termine, il decreto legislativo può essere comunque emanato.

Inoltre, qualora il termine per l’espressione del parere parlamentare scada nei 30 giorni che precedono la scadenza dei termini di delega previsti dal presente articolo, o successivamente, questi ultimi sono prorogati di 3 mesi.

Lo stesso comma 4, infine, autorizza l’emanazione di decreti legislativi correttivi e integrativi che potranno essere adottati entro 2 anni.

Il comma 5 reca la clausola di invarianza finanziaria, anche se, qualora i decreti legislativi determinassero nuovi o maggiori oneri non coperti al loro interno, gli stessi decreti potranno essere adottati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

Nel corso dell’esame al Senato è stato inserito l’articolo 2, recante una clausola di salvaguardia delle autonomie speciali: Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione ai principi della presente legge secondo le disposizioni contenute negli statuti speciali e nelle relative norme di attuazione.

In sede di discussione generale, si segnalano i seguenti interventi di interesse.

L’On. RACHELE SILVESTRI (FDI) ha denunciato che, in un Paese in cui il 20 per cento della spesa pubblica è gestito tramite il sistema delle gare d’appalto – più o meno il 10 per cento del PIL nazionale – non si avrebbe dovuto aspettare un’emergenza sanitaria e la gestione del PNRR per rimettere mano alla disciplina degli affidamenti pubblici.

Ha ribadito le richieste del proprio gruppo: che l’Anac sia parte attiva del processo di semplificazione e non solo un’Autorità di controllo e che sia un’autorità di confronto per i piccoli e medi imprenditori, al fine di accompagnarli in un procedimento di evidenza pubblica che possa davvero essere presidio di legalità, trasparenza e pari opportunità per tutti gli operatori del mercato e non solo per le stazioni appaltanti.

Inoltre, ha fatto presente l’urgenza dell’affrontare il problema dell’asta al primo prezzo. Con il codice del 2016, è stato adottato il sistema delle aste al primo prezzo, nel quale la società che si offre come appaltatrice al prezzo più basso si aggiudica la committenza. Questa modalità è esplicitamente sconsigliata dalle direttive europee e non pone al centro della valutazione ulteriori elementi ugualmente utili alla realizzazione dell’opera, quali le modalità con cui verrà svolta la committenza, le tempistiche con cui sarà realizzata ovvero la qualità del servizio offerto alla stazione appaltante.

Il metodo dell’asta, che astrattamente appare essere più semplice e snello rispetto al criterio dell’offerta economica più vantaggiosa, viene utilizzato come strumento di deburocratizzazione per gli appalti sotto soglia e, quindi, per tutti quei contratti previsti dalla stazione appaltante per un importo effettivo inferiore ai 2 milioni che, nello scenario italiano, rappresentano circa 30 miliardi annui. Bisogna considerare che per molte aste al primo prezzo esiste un automatismo di eliminazione automatica delle offerte anomale, sistema che esclude le offerte migliori attraverso un calcolo standardizzato incapace di regolare effettivamente il mercato delle offerte. Questa eliminazione automatica ha una funzione ben precisa che, però, nel sistema italiano non si realizza, danneggiando le piccole e medie imprese. Il sistema, che servirebbe ad eliminare l’offerta dell’impresa che ha sottostimato l’appalto e che di conseguenza avrebbe più difficoltà a portarlo a compimento, induce gli operatori a un correttivo naturale che è quello di alzare artificialmente il prezzo, per non essere segnalati quali offerte anomale ed essere esclusi dalla gara.

Ha, poi, citato il report della Banca d’Italia del 2011, in cui si segnalava il rischio che queste gare possano trasformarsi sul piano pratico in una estrazione casuale del vincitore, in cui tutti i partecipanti hanno la stessa probabilità di vittoria, che è proprio quello che il Governo, alla lettera d), comma 2, articolo 1, dell’atto camera 3514, vorrebbe evitare che si verificasse. Con l’esclusione automatica delle migliori offerte è paradossalmente più facile per un’organizzazione collusa pilotare la gara di appalto.

L’On. GIANLUCA ROSPI (FI) ha evidenziato che una delle cause – che ha creato confusione nel settore dei contratti pubblici dopo l’approvazione del decreto legislativo n. 50 del 2016, l’attuale codice dei contratti in vigore – è stata la produzione di numerose circolari, da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione, che hanno modificato ripetutamente le regole del gioco, creando incertezza negli operatori di mercato. Ha auspicato, dunque, che venga superato una volta per tutte il sistema di soft law nei decreti attuativi e si ritorni al sistema del regolamento unico (possibilmente uno per i lavori e uno dedicato ai servizi e alle forniture).

Ha ricordato, altresì, che la fase di progettazione e soprattutto di approvazione e validazione del progetto è la più lunga di tutto l’iter di realizzazione di un’opera pubblica. Si stima in media che in Italia, per fare un’opera pubblica, ci vogliono all’incirca 14 anni (nel Sud Italia anche di più, oltre 20), e la fase di progettazione, validazione e verifica della progettazione occupa il 60 per cento di questo tempo, quindi 9 anni su 14. Non c’è dubbio che, senza una riduzione dei livelli di progettazione da tre a due, oggi anche più facile grazie alle nuove tecnologie, come la tecnologia BIM, e soprattutto senza una semplificazione e sburocratizzazione dell’iter di approvazione dei progetti, sarà difficile ridurre le tempistiche per la realizzazione delle opere pubbliche.

Si è dichiarato favorevole all’introduzione dell’obbligo di sottoscrivere apposite polizze assicurative di copertura dei rischi di natura professionale con oneri a carico delle amministrazioni, nel caso di affidamento degli incarichi di progettazione a personale interno alle amministrazioni stesse. Anche se su questo punto, ha ribadito la richiesta di introduzione di un meccanismo per incentivare l’affidamento della progettazione esecutiva, soprattutto sopra determinati importi, a professionalità esterne alla PAmantenendo in house, quindi dentro la PA, gli studi di fattibilità tecnico-economica o le progettazioni altamente specialistiche.

Altresì, non si è dichiarato convinto riguardo al ruolo del Consiglio di Stato, tanto che il proprio gruppo ha lavorato per riportare la decisione ultima sui decreti attuativi al Parlamento attraverso le Commissioni competenti.

L’On. CECILIA D’ELIA (PD) ha giudicato in materia positiva diversi aspetti del provvedimento in esame: il divieto di gold plating, ossia il divieto di introduzione o mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee, ferma restando l’inderogabilità delle misure a tutela del lavoro, della sicurezza, del contrasto al lavoro irregolare, della legalità, della trasparenza e della qualificazione delle stazioni appaltanti; la qualificazione delle stazioni appaltanti, sia quelle afferenti ai settori ordinari, sia quelle afferenti ai settori speciali; le competenze in capo all’Autorità nazionale anticorruzione in materia, al fine di rafforzarne le funzioni di vigilanza sul settore; i principi e criteri direttivi per favorire la partecipazione da parte delle micro e piccole imprese, prevedendo la possibilità di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti sulla base di criteri qualitativi o quantitativi, anche al fine di valorizzare le imprese di prossimità; la previsione di criteri premiali per l’aggregazione d’impresa e l’obbligo di motivare la decisione di non procedere alla suddivisione in lotti dell’appalto da parte della stazione appaltante.

Un tema su cui si è soffermata con particolare attenzione è quello della tutela del lavoro e la sicurezza. Il passaggio alla Camera ha infatti permesso di reintrodurre nella legge delega l’obbligatorietà della clausola sociale, ovvero la garanzia che i cambi d’appalto non siano fatti a discapito dei lavoratori e delle lavoratrici, in modo particolare nei settori dei servizi ad alta intensità di manodopera. Il ripristino dell’obbligo di clausola sociale è fondamentale, perché è lo strumento più efficace per proteggere nei cambi di appalto le lavoratrici e i lavoratori, in modo particolare, appunto, quando si tratta di servizi ad alta intensità di manodopera, dove spesso sono donne le lavoratrici più esposte.

Inoltre, ha evidenziato il criterio di delega che prevede che vengano puntualmente individuati i casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi o al solo criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’offerta, prevedendo in ogni caso che non potranno mai essere effettuati ribassi sul costo della manodopera e sulla sicurezza dei lavoratori.

Così pure, a garanzia della qualità, le gare in materia di servizi sociali e della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e, in genere, quelle di servizi ad alta intensità di manodopera non potranno mai essere assegnate con l’unico criterio del prezzo. Anche in questi casi, grazie a un emendamento approvato in Commissione, è stato espressamente specificato che nei bandi di gara dovranno essere inserite le clausole sociali a tutela dell’occupazione.

Per quanto riguarda il cosiddetto appalto integrato, ha auspicato che nell’esercizio della delega venga adeguatamente valorizzata la riqualificazione delle stazioni appaltanti e ha valutato favorevolmente la possibilità di ricorrere all’appalto integrato nei casi in cui si dà valore aggiunto al progetto.

Da ultimo, ha ricordato il criterio di delega relativo alla razionalizzazione delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, con l’obiettivo di introdurre una normativa specifica riguardante la gestione dei servizi di interesse economico generale, anche al fine di prevedere l’introduzione di una disciplina delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore dei decreti delegati affidate senza gara.

Sul punto, ha rammentato che la sentenza della Corte Costituzionale n. 218 del 2021, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale delle previsioni contenute nel decreto legislativo n. 50 del 2016 e nella corrispondente norma di delega della legge 28 gennaio 2016, n. 11, concernenti l’obbligo a carico dei titolari di concessioni affidate direttamente di affidare all’esterno, mediante l’appalto a terzi, l’80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture oggetto di concessioni e di assegnare il restante 20 per cento a società in house o comunque controllate o collegate. A giudizio della Corte, le norme dichiarate costituzionalmente illegittime costituiscono una misura irragionevole e sproporzionata rispetto al fine, pur legittimo, di garantire l’apertura al mercato e alla concorrenza. Ha ritenuto che, nell’ambito del procedimento di riordino della disciplina delle concessioni in essere e nel rispetto della giurisprudenza costituzionale e dei principi di tutela della concorrenza, occorra dare garanzia di continuità, salvaguardando dall’obbligo di esternalizzazione per lo meno i servizi pubblici essenziali gestiti direttamente dal concessionario con mezzi e personale proprio.

L’On. SIMONE BILLI (LEGA) ha rammentato che su proposta della Lega è stata approvata una norma che rende esplicito il principio ispiratore della prescrizione prevista dall’articolo 137 dell’attuale codice dei contratti pubblici sul made in Italy nell’ambito dei principi e criteri direttivi previsti dal disegno di legge, rafforzando la portata dissuasiva della norma e inserendo una sanzione che scoraggerà in modo ben più efficace il marcato respingimento di offerte contenenti una quota maggioritaria di prodotti originari di Paesi terzi.

L’On. YLENJA LUCASELLI (FDI), ha sottolineato che il Parlamento a suo avviso deve intervenire su riforme sostanziali, con provvedimenti reali, concreti, che hanno la possibilità di incidere nelle procedure e nel miglioramento della burocrazia italiana. Ha elencato le principali norme che, nei decenni più recenti, hanno cercato di riformare e semplificare il sistema dei contratti pubblici, hanno cercato di regolare e formulare una nuova gestione di questi contratti, delle procedure, del sistema stesso di qualificazione delle imprese e, qualche volta, anche con dei cambiamenti radicali. E così ci si è ritrovati a passare dall’albo nazionale dei costruttori ai provveditorati e alle società organismi di attestazione (SOA), proprio in virtù di queste riforme radicali che dovevano essere attuate. Ha evidenziato come da anni si ripete che si devono velocizzare le procedure per gli appalti e questo è il tema del testo normativo che si discute, ma, a suo avviso, si è cercato di dare la sensazione che una riforma ci fosse senza, però, toccare i punti nodali davvero del sistema Italia, che andava riformato e che va riformato profondamente.

A tutto questo bisogna aggiungere un elemento, perché il Piano nazionale di ripresa e resilienza, che è un Piano straordinario rispetto alla normalità, dà all’Italia una capacità di spesa e di investimento, che sarà superiore almeno di 10 volte rispetto a quello che sino a questo momento l’Italia poteva effettuare. Ha evidenziato che si è in affanno a livello nazionale e a livello regionale nella realizzazione delle opere pubbliche. È chiaro che, dovendo porre in essere delle attività di ristrutturazione e di progettazione che non possono durare meno di un anno e si rischia che anche questa occasione, quella del PNRR, resti un’occasione persa per l’Italia.

A tutto questo, poi, si deve aggiungere l’affidamento tramite gara dei lavoriAnche questa, sempre salvo contenziosi, normalmente dura da 1 a 5-6 anni e, ancora una volta, ci so trova di fronte ad un’opera che, ancorché realizzata, resta, poi, non più attuale rispetto alle esigenze, che mutano molto più velocemente di quanto in Italia si riescano a realizzare le opere.

Questo provvedimento avrebbe dovuto misurarsi anche con questi problemi, avrebbe dovuto misurarsi, con coraggio, con la diffidenza che bisogna superare nella collaborazione fra pubblico e privato. Ha fatto riferimento al partenariato pubblico-privato, il PPP del contratto di disponibilità, che è uno strumento previsto dal codice, ma che non viene utilizzato, perché non vengono fatte quelle modifiche che lo renderebbero fattivamente utilizzabile.

Va bene sicuramente l’aggiornamento dei prezzi, così come la valorizzazione delle piccole imprese, bene la limitazione al minimo del metodo del sorteggio, ma ci sono, comunque, delle questioni che non sono comprensibili e ha fatto riferimento alla parte relativa al Consiglio di Stato vede. A suo avviso è sbagliato non solo inserirlo, ma anche dal punto di vista costituzionale e normativo, perché non è mai accaduto che si sia delegata al Consiglio di Stato una competenza così importante, con tanto di supporto normativo.

Chi capisce di procedure, di atti amministrativi, di appalti, di bandi e di gare, qualche problema se lo pone, sia dal punto di vista politico-democratico, perché ovviamente sarebbe un eccesso di delega, sia dal punto di vista del risultato finale. Infatti, è difficile immaginare che un magistrato, che un giudice possa mettere mani a un percorso che, invece, non solo dovrebbe garantire la legalità, ma, soprattutto, l’esecutività dei lavori. E il fatto che si possa poi trasformare in opere concrete quanto il PNRR deve apportare al sistema, a fronte dell’esigenza delle imprese di sburocratizzare e semplificare, non sembra a suo avviso venga rispettato da questo principio di delega.

Per quanto riguarda il merito del provvedimento, sarebbe, dunque, stata una buona occasione per mettere alla prova la capacità di sintesi e mettere a sistema le esigenze di tutti gli attori che operano nel settore degli appalti pubblici.

Ha sottolineato come durante all’attività emendativa si è provveduto all’individuazione più compiuta delle esigenze di deburocratizzazione, che erano già inserite nel disegno di legge, cercando però di introdurre parametri di riferimento, inserendo, ad esempio, il rimando ai principi ispiratori dei decreti emergenziali del 2020 e del 2021, che stanno producendo buoni frutti in termini di semplificazione.

Si è tentato di far passare disposizioni che andassero nel senso della facilitazione e della partecipazione alle gare d’appalto per le piccole e medie imprese e non si è ritenuta soddisfatta del fatto che sia stato ignorato l’emendamento che avrebbe garantito che le imprese, che vantano crediti certificati con le pubbliche amministrazioni, non potessero essere escluse in caso di irregolarità fiscali non definitivamente accertate.

In materia di appalti pubblici, laddove sono pregiudicate le piccole e medie imprese, è lì che dilagano non solo e non tanto le grandi concentrazioni economiche, ma anche la criminalità organizzata. E con questa delega così ampia non si comprende davvero quale sia la direzione che il Governo vuole adottare per il futuro, per la definizione della disciplina in materia di appalti, che si può solo desumere dalla natura degli emendamenti che abbiamo presentato e che ci avete bocciato. A suo avviso non è questa la direzione che serve, secondo il suo punto di vista, all’impresa italiana e di cui hanno bisogno le pubbliche amministrazioni per vedersi facilitato il lavoro.

In conclusione, ha evidenziato interessante una revisione della disciplina in maniera organica, che venisse dato ossigeno alle imprese, che venissero date regole chiare certe sulla sburocratizzazione e sui tempi, che venissero dati strumenti agili alla committenza e garanzia di trasparenza e correttezza per la realizzazione di principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

Il seguito del dibattito è stato rinviato, alla seduta di ieri martedì 24 maggio.

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